Les missions de maintien de la paix de l’ONU doivent être repensées
Exigences accrues, mandats plus importants, population locale défiante et manque de ressources : les opérations de maintien de la paix de l’ONU doivent être repensées. Des solutions sont déjà mises en œuvre, ce qui constitue une chance pour la promotion militaire de la paix de l’Armée suisse.
En 2023, l’ONU a célébré en présence de la conseillère fédérale Viola Amherd les 75 ans d’existence de ses opérations de maintien de la paix. Depuis la création de l’Organisme des Nations unies chargé de la surveillance de la trêve (ONUST) au Proche-Orient en 1948, l’ONU a mené un total de 71 missions de maintien de la paix ; aujourd’hui, c’est la première et l’unique fois qu’une telle mission est dirigée par un Suisse. Dans ce contexte, de nombreux États ont évidemment contribué à assurer la protection de la population et à favoriser les processus de paix.
Au début, les missions d’observation « traditionnelles » selon le chapitre VI de la Charte de Nations Unies (Règlement pacifique des différends) prévalaient. Or, depuis plus de 20 ans, l’ONU met l’accent sur les missions de maintien de la paix multidimensionnelles. Ces dernières, définies au chapitre VII de la charte susmentionnée (mesures coercitives), sont plus ambitieuses et visent à traiter durablement les causes des conflits. Le développement des structures étatiques est ici central : il s’agit de renforcer les forces armées, les forces de sécurité et l’État de droit ainsi que de protéger la population et de lutter en faveur des droits humains et de l’égalité des sexes.
Difficultés à remplir les mandats
Les mandats sont plus importants et les exigences accrues ; c’est pourquoi il est difficile de mener à bien les missions de l’ONU dans l’État hôte, notamment en raison du manque de ressources et de volonté politique. Cela provoque le mécontentement, et l’ONU en fait les frais. Les difficultés rencontrées sont montées en épingle lors de campagnes de désinformation et les États hôtes se sentent en droit de faire appel à d’autres partenaires, comme des entreprises de sécurité privées. Or de tels partenariats ne conduisent pas forcément à davantage de sécurité, bien au contraire : les expériences faites au Mali ou en République centrafricaine ont montré que, dans ces conditions, les violences envers l’opposition politique et la population augmentaient.
Le fait de déléguer la responsabilité à des acteurs étatiques (notamment pour la protection de personnes civiles) comporte le risque d’une nouvelle escalade de la violence. À ce sujet, nous pouvons mentionner les conséquences négatives de la transition forcée de la mission au Soudan ou du récent retrait de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), décidé par le Conseil de sécurité de l’ONU pour répondre à la demande de la junte au pouvoir.
Missions de maintien de la paix de l’ONU repensées
Il existe un besoin urgent de repenser les engagements de l’ONU dans le domaine des opérations de maintien de la paix, pour que ces engagements soient en phase avec les réalités actuelles. L’appel lancé a été entendu : ainsi, dans le Nouvel Agenda pour la paix de juillet 2023, le Secrétaire général de l’ONU réclame une meilleure intégration des différents instruments de l’ONU et des organisations régionales en matière de prévention, de gestion des conflits et de reconstruction. Cet objectif doit être atteint en renforçant l’engagement en faveur de la prévention et de la paix durable (I), en valorisant la consolidation de la paix et son lien avec les objectifs en matière de développement et de climat (II) et en réévaluant le rôle des missions de maintien de la paix (III).
Dans l’ensemble, on constate un recul des missions militaires et une recrudescence des missions politiques, avec moins de personnel en uniforme. Certaines tâches sont attribuées sur place aux équipes de pays de l’ONU, composées de différentes agences chargées du développement et des questions humanitaires. En effet, de telles équipes ne sont pas considérées comme une entrave à la souveraineté ; elles sont en outre plus agiles et moins susceptibles de faire l’objet de campagnes de désinformation.
Implication accrue des organisations régionales
De nouvelles formes de coopération pourront en outre renforcer le maintien de la paix en tant qu’instrument de l’ONU. Ainsi, les missions dirigées par des organisations régionales, comme l’Union africaine, pourraient être financées via des contributions obligatoires de l’ONU. Cette approche permettrait de remédier à deux faiblesses, que sont l’incapacité de l’ONU à établir la paix et son manque d’instruments adaptés à la lutte contre le terrorisme. L’avenir nous dira si les organisations régionales sont à même d’apporter une solution adéquate. L’ONU considère comme essentiel que les missions régionales dont elle assure le financement respectent le droit international humanitaire ainsi que les droits humains et sanctionnent toute violation de ces droits en appliquant un cadre normatif strict (Compliance Framework).
Parallèlement à ces projets d’avenir, des progrès concrets ont déjà été réalisés, notamment dans le cadre de l’initiative Action pour le maintien de la paix (A4P), lancée en 2018 par le Secrétaire général de l’ONU, sur les questions de la performance (introduction du cadre intégré de responsabilité et de gestion de la performance dans les missions de maintien de la paix), de la protection (nouvelle politique de protection de la population) ou encore du droit des femmes, de la paix et de la sécurité (mise en œuvre de la stratégie uniforme pour la parité hommes-femmes).
Chances pour la Suisse
Ces défis et tendances concernent directement la Suisse en sa qualité d’État, certes de petite taille, mais fournissant des services de police et mettant des troupes à disposition. Dans le cadre des opérations de maintien de la paix de l’ONU, la Suisse déploie actuellement une quarantaine de personnes tant civiles que militaires (membres de l’armée et des corps de police cantonaux) dans huit missions. S’agissant de l’instruction, de l’équipement et du suivi de la situation, il faut prendre en considération les risques accrus pour le personnel.
De toute évidence, la tendance au renforcement des missions d’observation, des missions politiques et des équipes de pays de l’ONU constitue une chance pour la Suisse. Celle-ci a en effet une expérience à la fois longue et reconnue dans le domaine de l’observation militaire, tant interne qu’externe à l’ONU, et dirige actuellement la première mission d’observation de l’ONUST au Proche-Orient, dont les rênes ont été confiées au divisionnaire Patrick Gauchat. En outre, il est probable que le besoin d’équipes d’observation augmente, sur le plan des effectifs (p. ex. à la Force intérimaire de sécurité des Nations unies pour Abiyé [FISNUA], à la frontière entre le Soudan et le Soudan du Sud) comme sur le plan du contenu (notamment avec l’émergence de nouveaux moyens et objectifs d’observation ainsi que, pour la Suisse, d’autres zones linguistiques, comme dans le cas de la Mission de vérification des Nations Unies en Colombie [UNVMC]). Il est donc nécessaire de mettre l’accent sur le recrutement et sur l’instruction.
Expertise suisse internationalement reconnue
La promotion militaire de la paix de l’Armée suisse ne devrait pas se cantonner aux missions correspondantes de l’ONU. Actuellement, notre armée envoie par exemple des spécialistes dans le domaine du déminage humanitaire, du désarmement, de la démobilisation et de la réintégration. Dans les pays où l’ONU intervient sans composante militaire, le déploiement des spécialistes militaires suisses doit prendre des formes flexibles.
Le renforcement du rôle des organisations régionales recèle pour la Suisse de nouvelles chances. La Confédération dispose d’un savoir-faire spécifique reconnu en matière de droit international humanitaire et de droits humains. Elle peut, notamment par l’intermédiaire du DFAE, proposer cette expertise à l’ONU, à savoir au Secrétariat, aux missions et aux équipes de pays, ainsi qu’aux organisations régionales, entre autres pour la mise en place et le développement de cadres normatifs.
La réforme des secteurs de la sécurité et de la justice et leur appropriation par les autorités de l’État hôte gagneront également en importance. Les membres des corps de police et des autorités judiciaires et pénitentiaires, qui sont à même de proposer sur le long terme une prestation de conseil à l’État hôte, pourront donc apporter une contribution particulière. Sur ce point aussi, la Suisse dispose d’une expertise spécifique.
Face aux transformations que connaît actuellement l’ONU dans le domaine de la promotion de la paix, la Suisse a l’occasion de participer à l’élaboration d’une nouvelle approche et ainsi de gagner en influence. De plus, d’ici fin 2024, elle pourra contribuer activement à la conception des mandats, en tant que membre élu du Conseil de sécurité. Cela nécessite aussi qu’elle fournisse des efforts supplémentaires pour atteindre les objectifs de l’ONU en matière de détachement de femmes en uniforme. La Suisse doit rester en prise avec les débats et adapter son engagement à l’évolution des besoins. La conférence ministérielle de l’ONU sur le maintien de la paix, qui s’est tenue en décembre 2023 au Ghana, a été cruciale pour faire avancer ces discussions.
