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UNO-Friedensmissionen im Umbruch

Gestiegene Anforderungen, breitere Mandate, Misstrauen der Bevölkerung und Ressourcenengpässe: Das Engagement der UNO im Bereich der Friedensmissionen ist neu zu denken. Lösungsansätze sind in Sicht – und damit auch Chancen für die Schweizer Friedensförderung.

18.01.2024 | Oberstleutnant Vincent Choffat, Stellvertretender Militärberater, Ständige Mission der Schweiz bei der UNO in New York

Mit der aktuell diskutieren Neuausrichtung der UNO-Missionen könnte der Bedarf an Schweizer Militärbeobachterinnen und -beobachter ansteigen. Im Bild ist ein Schweizer Offizier im Gespräch mit einem seiner internationalen Teamkollegen im Nahen Osten zu sehen.
Mit der aktuell diskutieren Neuausrichtung der UNO-Missionen könnte der Bedarf an Schweizer Militärbeobachterinnen und -beobachter ansteigen. Im Bild ist ein Schweizer Offizier im Gespräch mit einem seiner internationalen Teamkollegen im Nahen Osten zu sehen.


Im 2023 feierte die UNO in Anwesenheit von Bundesrätin Viola Amherd 75 Jahre UNO-Friedenssicherung. Seit der Gründung der United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO) für den Nahen Osten im Jahr 1948 – der ersten und einzigen Friedensmission, die heute von einem Schweizer geleitet wird – hat die UNO insgesamt 71 Friedensmissionen geschaffen. In vielen Ländern haben diese nachweislich zum Schutz der Zivilbevölkerung und zur Förderung von Friedensprozessen beigetragen.

Während zu Beginn die «traditionellen» Beobachtermissionen unter Kapitel VI der UNO-Charta (friedliche Beilegung von Streitigkeiten) dominierten, setzt die UNO seit über 20 Jahren auf multidimensionale Friedensmissionen. Diese Missionen unter Kapitel VII (Zwangsmassnahmen) der UNO-Charta sind ambitionierter und versuchen die Konfliktursachen nachhaltig zu bearbeiten. Sie rücken den Aufbau staatlicher Strukturen ins Zentrum: die Streit- und Sicherheitskräfte, Rechtsstaatlichkeit, Schutz der Zivilbevölkerung sowie die Menschenrechte und die Geschlechtergleichstellung.

Umsetzung der Mandate ist schwierig

Die breiten Mandate und oft hohen Erwartungen an die UNO-Missionen im Gaststaat stehen in einem Spannungsfeld zu ihren begrenzten Ressourcen und zum mangelnden politischen Willen zur Umsetzung. Daraus resultiert Unzufriedenheit – die UNO wird zum Sündenbock. Desinformation gibt diesem wahrgenommenen Versagen Aufwind und Gaststaaten sehen sich legitimiert, auf andere Sicherheitspartner (wie private Sicherheitsfirmen) auszuweichen. Diese Partnerschaften führen nicht zwingend zu mehr Sicherheit – im Gegenteil: Erfahrungen in Mali oder der Zentralafrikanischen Republik haben gezeigt, dass die gewalttätigen Übergriffe auf die politische Opposition und die Bevölkerung zugenommen haben.

Die Übertragung von Verantwortung von der UNO auf staatliche Akteure (namentlich für den Schutz von Zivilpersonen) birgt oft das grosse Risiko einer erneuten Gewalteskalation. Erwähnt seien die negativen Konsequenzen der erzwungenen Transition der Mission im Sudan oder den kürzlich von Mali geforderten und in der Folge vom UNO-Sicherheitsrat beschlossenen Rückzug der MINUSMA.

Neue Formen der UNO-Friedensmissionen

Es erging ein lauter Ruf, das Engagement der UNO im Bereich der Friedensmissionen neu zu denken und den Realitäten anzupassen. Dieser Ruf wird gehört: So fordert der UNO-Generalsekretär in der New Agenda for Peace vom Juli 2023 ein besseres Ineinandergreifen der verschiedenen Instrumente der UNO und regionaler Organisationen zur Vorbeugung, Konfliktbewältigung und zum Wiederaufbau. Dieses Ziel soll (I) durch verstärktes Engagement zugunsten der Prävention und des nach haltigen Friedens, (II) durch Aufwertung der Friedenskonsolidierung (Peacebuilding) und ihrer Verschränkung mit Entwicklungs- und Klimazielen sowie (III) durch Neubewertung der Rolle der Friedensmissionen (Peacekeeping) erreicht werden.

Insgesamt zeichnen sich ein Rückgang bei den militärischen Missionen und ein Aufschwung bei den politischen Missionen mit kleinen uniformierten Komponenten ab. Gewisse Aufgaben werden UNO-Länderteams vor Ort zugewiesen – bestehend aus den verschiedenen UNO-Agenturen für Entwicklung und humanitäre Aspekte. Diese werden nicht als souveränitätseinschränkend wahrgenommen, sind agiler und weniger anfällig für Desinformationskampagnen.

Regionale Organisationen stärker einbinden

Neue Kooperationsformen sollen zudem das Peacekeeping als Instrument der UNO stärken. So könnten Friedensmissionen unter der Führung von regionalen Organisationen, wie der Afrikanischen Union, durch Pflichtbeiträge der UNO finanziert werden. Damit sollen gleich zwei Schwächen der UNO-Missionen angegangen werden: Dass die UNO Frieden nicht durchsetzen kann und dass sie im Bereich der Terrorismusbekämpfung über kein relevantes Instrumentarium verfügt. Ob regionale Organisationen die richtige Antwort liefern, wird sich erweisen. Unabhängig davon bleibt für die UNO entscheidend, dass mittels einer strikten Richtlinie, eines sogenannten Compliance Framework, durch sie finanzierte, regional geführte Missionen das humanitäre Völkerrecht und die Menschenrechte respektieren und Verletzungen derselben ahnden.

Nebst diesen Zukunftsplänen wurden auch schon konkrete Fortschritte erzielt, insbesondere im Rahmen der 2018 lancierten Initiative Action for Peacekeeping (A4P) des UNO-Generalsekretärs, namentlich in den Bereichen Performance (Einführung des International Peacekeeping Performance and Accountability Framework), Protection (neue Policy zum Schutz der Zivilbevölkerung) oder auch Frauen, Frieden und Sicherheit (Einführung der Uniformed Gender Parity Strategy).

Chancen für die Schweiz

Die genannten Herausforderungen und Trends betreffen die Schweiz als – wenn auch kleiner – polizei- und truppenstellender Staat direkt. Sie entsendet im Rahmen der UNO aktuell rund 40 uniformierte (Angehörige der Armee und der kantonalen Polizeikorps) und zivile Personen in acht Missionen. Die erhöhten Risiken für das Personal sind in Bezug auf Ausbildung, Ausrüstung und Lageverfolgung zu berücksichtigen.

Klare Chancen für die Schweiz bietet der Trend zur Stärkung von Beobachtermissionen, politischen Missionen und UNO-Länderteams. So hat sie langjährige und anerkannte Erfahrung im Bereich der Militärbeobachtung, sowohl in als auch ausserhalb der UNO, und leitet mit Divisionär Patrick Gauchat aktuell die erste Beobachtermission UNTSO im Nahen Osten. Es ist zudem davon auszugehen, dass der Bedarf an Beobachtern und Beobachterinnen steigt – dies numerisch (beispielsweise UNISFA an der Grenze Sudan-Südsudan) und inhaltlich (beispielsweise neue Beobachtungsmittel und -ziele sowie für die Schweiz neue Sprachregionen wie UNVMC in Kolumbien). Eine Fokussierung der Rekrutierung und Ausbildung ist entsprechend angebracht.

Schweizer Expertise international anerkannt

Die militärische Friedensförderung der Schweiz sollte sich nicht auf UNO-Friedensmissionen beschränken. Aktuell entsendet die Schweizer Armee beispielsweise Experten und Expertinnen der humanitären Minenräumung oder im Bereich der Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration. Wo die UNO ohne militärische Komponente operiert, erfordert dies flexible Entsendungsformen der militärischen Expertise der Schweiz.

Weitere Opportunitäten ergeben sich für die Schweiz aus der verstärkten Rolle regionaler Organisationen. Die Schweiz hat anerkannte Expertise im Bereich des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte. Diese kann sie der UNO – dem Sekretariat, Missionen und Länderteams – sowie regionalen Organisationen auch durch das EDA unter anderem für den Aufbau und die Weiterentwicklung von Compliance Frameworks anbieten.

Ebenfalls an Relevanz gewinnen werden die Reform der Sicherheits- und Justizsektoren und die Eigenverantwortung der Gaststaatbehörden. Angehörige der Polizeikorps und der Justiz- und Strafvollzugsbehörden, welche eine nachhaltige Beratung des Gaststaates vornehmen können, werden deshalb einen besonderen Beitrag leisten können. Auch hier verfügt die Schweiz über entsprechende Expertise.

Für die Schweiz bietet der aktuelle Wandel der UNO-Friedensförderung also eine Chance mitzugestalten und ihr Profil zu stärken. Dies gilt umso mehr bis Ende 2024, wo sie als gewähltes Sicherheitsratsmitglied die Mandate aktiv mitgestalten kann. Dies bedingt auch zusätzliche Bemühungen, um die UNO-Ziele im Bereich der Entsendung von uniformierten Frauen zu erreichen. Die Schweiz muss am Puls der Debatte bleiben und ihr Engagement den veränderten Bedürfnissen anpassen. Das ministerielle Treffen zu Peacekeeping von Dezember 2023 in Ghana wird ein entscheidender Moment sein, um diese Diskussionen voranzutreiben.


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